Beaucoup de questions se posent sur la légitimité des bombardements de la Yougoslavie effectués par l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) – c’est-à-dire principalement par les Etats-Unis. Elles renvoient à deux interrogations fondamentales : d’une part, sur l’existence de règles d’un ordre mondial acceptées et applicables, et, d’autre part, sur leur pertinence dans le cas du Kosovo.

Les fondements du droit international et de l’ordre international, qui engagent tous les Etats, sont la Charte des Nations unies et les résolutions qui en découlent, ainsi que les arrêts de la Cour internationale de justice. Ces textes interdisent la menace ou l’usage de la force, sauf autorisation explicite du Conseil de sécurité après qu’il a constaté l’échec des moyens pacifiques, ou, jusqu’au moment où il décide d’intervenir, en cas de légitime défense contre « une attaque armée », concept juridique précisément délimité.

Cela ne couvre évidemment pas toutes les situations. Ainsi, il existe pour le moins une tension, voire une radicale contradiction entre les règles de l’ordre mondial posées par la Charte des Nations unies et les droits énoncés par la Déclaration universelle des droits de l’homme, autre pilier de l’ordre mondial. La Charte bannit le viol, par la force, de la souveraineté des Etats, alors que la Déclaration universelle garantit les droits des individus contre les Etats oppresseurs. Le problème de l’« intervention humanitaire » résulte de cette tension. C’est ce droit d’ingérence qui est revendiqué par l’OTAN-Washington au Kosovo. Il est en général validé, dans les médias, par les éditoriaux et les informations – et, dans ce dernier cas, par la terminologie utilisée.

Cette question est abordée dans un récent article du New York Times (1), titré : « Des juristes justifient l’usage de la force ». La parole est donnée à M. Allan Gerson, ancien conseiller juridique auprès de la mission américaine aux Nations unies, et les noms de deux autres spécialistes sont cités. L’un, M. Ted Galen Carpenter, « tourne en dérision les arguments de l’administration » et rejette le prétendu droit d’intervention. Pour M. Jack Goldsmith, spécialiste de droit international à la faculté de droit de Chicago, ceux qui critiquent les bombardements de l’OTAN le font sur la base d’ « un solide dossier juridique », « mais beaucoup de gens pensent qu’il existe bien une coutume et un usage » pour l’exception que constitue une intervention humanitaire. Tels sont, en bref, les arguments avancés pour justifier le choix de la conclusion qui donne son titre à l’article.

On peut juger raisonnable la remarque de M. Goldsmith, du moins si l’on accepte que les faits justifient l’invocation de la « coutume » et de l’ « usage ». Il n’est cependant pas inutile de garder un truisme présent à l’esprit : le droit d’intervention humanitaire, s’il existe, repose sur la « bonne foi » de ceux qui interviennent, et qui doit être appréciée non pas à l’aune de leur discours, mais sur la base de leurs actions passées, en particulier de leur respect des principes du droit international et des décisions de la Cour internationale de justice.

Que l’on considère, par exemple, les propositions d’intervention de l’Iran en Bosnie afin d’empêcher les massacres de Musulmans, à un moment où l’Occident restait passif. Elles furent traitées par le ridicule et, en fait, ignorées. Outre la subordination à la puissance dominante, la raison était que nul ne pouvait se porter garant de la « bonne foi » du régime de Téhéran. Mais, pour une personne rationnelle, une question simple se pose : les actes passés de terreur et d’intervention iraniens sont-ils pires que ceux des Etats-Unis ? Et peut-on croire à la « bonne foi » du seul pays qui ait mis son veto à une résolution du Conseil de sécurité appelant à respecter le droit international ? Tant que l’on ne passera pas les discours au crible de ces questions, toute personne honnête les récusera comme autant de simples coups de chapeau à une idéologie. Ce serait un exercice utile que de déterminer ce qui, dans la production écrite – les médias et le reste – passerait ce test avec succès.

Humanitarisme à géométrie variable

ON peut se demander dans quelle mesure ces diverses considérations s’appliquent au cas du Kosovo. Déjà, l’année passée, ce territoire a connu une catastrophe humanitaire imputable, pour l’essentiel, aux forces militaires yougoslaves. La majorité des victimes ont été des Kosovars d’origine albanaise : deux mille morts et des centaines de milliers de réfugiés, selon les estimations les plus courantes. Dans un tel cas, les pays tiers ont le choix entre trois attitudes : essayer d’aggraver la catastrophe (solution 1) ; ne rien faire (solution 2) ; tenter de limiter la catastrophe (solution 3). Ces choix peuvent être illustrés par d’autres situations du moment. Prenons-en quelques-unes, d’une ampleur comparable, et demandons-nous comment le Kosovo se situe par rapport à elles.

Commençons par la Colombie où, d’après le département d’Etat, le nombre annuel d’assassinats politiques perpétrés par les forces gouvernementales et leurs alliés paramilitaires est à peu près équivalent à celui du Kosovo, et où le total des réfugiés fuyant leurs atrocités dépasse largement le million. La Colombie est le pays de l’hémisphère occidental qui a reçu des Etats-Unis le plus d’armes et de conseillers militaires, au fur et à mesure qu’augmentait la violence au cours des années 90. Cette assistance est en hausse, au prétexte d’une « lutte contre la drogue » à laquelle ne croit pratiquement aucun observateur sérieux. L’administration Clinton ne tarissait pas d’éloges à propos du président Trujillo Cesar Gaviria dont, selon les organisations de défense des droits de l’homme, le mandat, de 1990 à 1994, se caractérisa par « un épouvantable niveau de violence », dépassant même celui de ses prédécesseurs. Les données sont facilement disponibles. Dans ce cas, les Etats-Unis optèrent pour la solution 1 : aggraver les atrocités.

La Turquie, maintenant. En ne reprenant que les estimations les plus modérées, la répression contre les Kurdes entre dans la même catégorie que celle qui s’abat sur le Kosovo. Elle a atteint son sommet au début des années 90. Un indice en est donné par l’exode de plus d’un million de Kurdes des zones rurales vers leur capitale officieuse, Diyarbakir, entre 1990 et 1994, afin d’échapper aux exactions de l’armée turque. L’année 1994 restera marquée par deux records : ce fut l’ « année de la pire répression dans les provinces kurdes » de Turquie, selon le témoignage du journaliste Jonathan Randal, et celle où Ankara est devenu le « principal importateur de matériel militaire américain, et donc le premier acheteur d’armes au monde ». Quand les groupes de défense des droits de l’homme firent savoir que la Turquie utilisait des avions américains pour bombarder les villages, l’administration Clinton trouva le moyen de contourner les lois exigeant la suspension des livraisons d’armes, comme elle l’avait fait en Indonésie et ailleurs dans le monde. Nous sommes devant un autre exemple de choix de la solution 1 (aggraver les atrocités) par Washington.

On rappellera que la Colombie et la Turquie justifient leurs atrocités – soutenues par les Etats-Unis – par la nécessité de défendre leur pays contre la menace des guérillas terroristes. Exactement l’argument du gouvernement de M. Slobodan Milosevic.

Troisième exemple : le Laos où, chaque année, des milliers de personnes – enfants et paysans pauvres pour la plupart – sont tuées dans la plaine des Jarres, qui eut sans doute à subir le plus massif et indiscutablement le plus cruel bombardement de cibles civiles de toute l’histoire. Sans compter que ce déchaînement militaire des Etats-Unis contre une société paysanne démunie avait peu à voir avec les guerres qu’ils menaient dans la région. La période la pire commença en 1968, au moment où, sous la pression de l’opinion et des milieux d’affaires, Washington fut obligé d’entamer des négociations pour mettre fin aux bombardements réguliers du Vietnam du Nord. MM. Henry Kissinger et Richard Nixon décidèrent alors de déplacer ces bombardements vers le Laos et le Cambodge.

Les morts sont provoquées par les « bombies », petites armes antipersonnel autrement plus meurtrières que les mines terrestres. Elles sont conçues pour tuer et mutiler, mais sont sans effet sur les véhicules lourds et les bâtiments. La plaine fut saturée de centaines de millions de ces engins criminels. Le nombre actuel de leurs victimes se situe entre quelques centaines et, selon Barry Wain, journaliste chevronné de l’édition asiatique du Wall Street Journal, « 20 000 par an pour l’ensemble du pays », dont plus de la moitié meurent. Soit, pour cette année, une tragédie comparable à celle du Kosovo, mais où les morts sont majoritairement des enfants.

Des efforts ont été accomplis pour faire connaître cette catastrophe humanitaire et y remédier. Le Mine Advisory Group (MAG, Groupe de conseil sur les mines), ayant son siège au Royaume-Uni, s’efforce de neutraliser ces objets de mort, mais, d’après la presse britannique, les Etats-Unis sont ostensiblement absents de la poignée d’organisations occidentales qui ont soutenu le MAG. Ils ont néanmoins fini par accepter de former des civils laotiens. Les spécialistes du MAG s’indignent que Washington refuse de leur communiquer les procédures de désarmement des mines, qui leur permettraient de travailler plus efficacement et dans de bien meilleures conditions de sécurité. Ces procédures restent un secret d’Etat, tout comme l’ensemble de l’affaire laotienne aux Etats-Unis. La presse de Bangkok indique que la même situation prévaut au Cambodge, particulièrement dans l’est du pays où, à partir de 1969, les bombardements furent les plus intenses.

Au Laos, les Etats-Unis choisirent la solution 2 : ne rien faire. Ils furent suivis en cela par les grands médias et les commentateurs qui respectèrent la loi du silence. Celle-là même qui avait valu à la guerre contre le Laos d’être qualifiée de « guerre secrète », c’est- à-dire connue de tous mais délibérément occultée, tout comme celle contre le Cambodge à partir de mars 1969. On atteignit alors un degré d’autocensure extraordinaire, identique à celui que l’on observe actuellement. Les leçons à tirer de ce scandaleux épisode de l’histoire contemporaine sont suffisamment évidentes pour se passer de tout commentaire.

On pourrait citer de multiples autres exemples des solutions 1 et 2, ainsi que ceux d’atrocités encore plus graves, comme le massacre massif de civils irakiens victimes d’une guerre biologique particulièrement odieuse. « Ce fut un choix très difficile », répondit la secrétaire d’Etat, Mme Madeleine Albright, en 1996, lors d’un programme télévisé national, quand on lui demanda ses réactions au meurtre (du fait de l’embargo) d’un demi-million d’enfants irakiens en cinq ans, mais « nous pensons que cela vaut la peine de payer ce prix ». Les estimations actuelles sont toujours de cinq mille enfants qui meurent chaque mois, et le prix en vaut toujours la « peine ». Autant de faits à garder en mémoire quand on nous explique avec révérence que la « boussole morale » de l’administration Clinton fonctionne enfin correctement, comme l’atteste le traitement de l’affaire du Kosovo.

Mais qu’est-ce que montre exactement cet exemple ? Comme il fallait s’y attendre, la menace des bombardements de l’OTAN a entraîné une rapide escalade des massacres perpétrés par l’armée et les milices paramilitaires serbes, ainsi que le retrait des observateurs de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui a, bien sûr, eu la même conséquence. Le commandant suprême des forces de l’OTAN, le général Wesley Clark, a déclaré qu’il était « tout à fait prévisible » que la terreur et les violences serbes allaient s’intensifier après les bombardements, et c’est effectivement ce qui est arrivé. Le Kosovo fournit ainsi une nouvelle illustration de l’option 1 : s’efforcer, en connaissance de cause, d’augmenter la violence.

En ce qui concerne la solution 3 (tenter de limiter la violence), l’exemple le plus convaincant est l’invasion du Cambodge par les Vietnamiens en décembre 1978, qui mit fin aux atrocités de Pol Pot alors à leur sommet. Les Vietnamiens invoquèrent le droit de légitime défense contre des attaques armées, un des rares cas de la période d’après la Charte des Nations unies où cet argument pouvait paraître plausible : le régime khmer rouge (le Kampuchéa démocratique – KD) lançait en effet des attaques meurtrières contre le Vietnam dans les zones frontalières.

La réaction des Etats-Unis fut fort instructive. La presse condamna les « Prussiens » de l’Asie pour leur scandaleuse violation du droit international. Ils furent durement punis pour le crime d’avoir mis un terme aux massacres de Pol Pot, d’abord par une invasion chinoise appuyée par Washington qui leur imposa, par ailleurs, des sanctions extrêmement sévères. Les Etats- Unis reconnurent le KD en exil comme le seul gouvernement légitime du Cambodge, en raison de sa « continuité » avec le régime de Pol Pot, ainsi que l’expliqua le département d’Etat. Sans trop se cacher, ils appuyèrent les attaques continuelles des Khmers rouges contre le Cambodge. Voilà qui en dit long sur la « coutume » et l’« usage » qui sous-tendent l’ « apparition de normes légales d’intervention à but humanitaire ».

Quels que soient les efforts des idéologues pour prouver que les cercles sont carrés, il ne fait manifestement aucun doute que les bombardements de l’OTAN sapent encore davantage ce qui reste de la structure fragile du droit international. Les Etats-Unis ne s’en sont d’ailleurs pas cachés lors des discussions qui ont conduit à la décision de l’OTAN. Si l’on excepte le Royaume-Uni – acteur désormais à peu près aussi indépendant des Etats-Unis que l’était, avant M. Mikhaïl Gorbatchev, l’Ukraine de l’Union soviétique -, les pays de l’Alliance atlantique étaient sceptiques quant à la politique américaine et supportaient mal que Mme Madeleine Albright joue les « traîneurs de sabre (2) ».

La France avait, à l’origine, demandé une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU autorisant le déploiement de forces de maintien de la paix de l’OTAN. Washington refusa sèchement, restant ferme sur sa position selon laquelle « l’OTAN doit pouvoir agir indépendamment des Nations unies », comme l’expliquèrent des fonctionnaires du département d’Etat. Les Etats-Unis refusèrent qu’apparaisse le mot « autorise » dans la résolution finale de l’OTAN, ne voulant absolument pas concéder la moindre autorité à la Charte des Nations unies et au droit international. Seul le terme « approuve » trouva grâce à leurs yeux.

De la même manière, la reprise des bombardements de l’Irak a témoigné du mépris de fer de Washington à l’égard de l’ONU, y compris dans le choix du moment, et c’est bien ainsi que les choses furent comprises (3). Cela vaut aussi pour la destruction, quelques mois plus tôt, de la moitié du potentiel pharmaceutique du Soudan (4). On pourrait argumenter que parler de démolition supplémentaire des règles de l’ordre mondial n’a pas davantage de sens actuellement qu’à la fin des années 30. Le mépris que leur voue la principale puissance de la planète est si extrême qu’il ne reste rien à discuter.

Cette attitude n’est pas nouvelle : elle avait commencé à se manifester sous Kennedy. L’innovation principale des années Reagan- Clinton est que ce mépris s’exprime désormais sans détour. Les plus hautes autorités expliquent avec une brutale clarté que la Cour internationale de justice, l’ONU et les autres organisations internationales sont devenues sans objet, puisqu’elles n’obéissent plus aux ordres de Washington, comme c’était le cas dans l’immédiat après-guerre.

Une attitude qui préoccupe même des analystes généralement considérés comme des « faucons ». Ainsi, dans la dernière livraison de Foreign Affairs, Samuel Huntington explique que Washington joue avec le feu : pour une grande partie du monde, probablement pour la majeure partie, les Etats-Unis « sont devenus le super-Etat voyou » et font figure de « principale menace extérieure » contre les sociétés. « Une théorie des relations internationales » réaliste, affirme-t-il, donne à penser que des coalitions pourraient se constituer pour contrebalancer cette superpuissance arrogante (5).

Mais qu’advient-il, dans tout cela, de la question : que faire au Kosovo ? Cela la laisse sans réponse. Les Etats-Unis ont choisi une voie qui, comme ils l’ont explicitement reconnu, accroît les atrocités et la violence. Une voie qui porte un coup de plus à un système international qui, au moins, offre aux faibles une protection limitée face à des Etats prédateurs. L’argument le plus fréquent est qu’il fallait faire quelque chose : on ne pouvait pas rester les bras croisés alors que les atrocités continuaient. On a toujours le choix. Il est toujours possible de suivre le principe d’Hippocrate : « D’abord ne pas faire de mal. » Si vous ne parvenez pas à adhérer à ce principe élémentaire, ne faites rien. Il existe toujours des voies à explorer. La diplomatie et les négociations ne sont jamais épuisées.

Les principes reconnus du droit international et de l’ordre mondial, les obligations solennelles des traités, les décisions de la Cour internationale de justice, les avis qualifiés des commentateurs les plus respectés ne règlent pas automatiquement les problèmes. Chaque cas doit faire l’objet d’un examen spécifique. Sauf à prendre M. Saddam Hussein comme modèle, il convient de faire la démonstration de la nécessité du recours à la menace ou à l’usage de la force en violation des principes de l’ordre international. Les conséquences de telles violations doivent être évaluées avec prudence. Et pour ceux qui se targuent d’un minimum de sérieux, les motivations de ces actions doivent faire l’objet d’un examen attentif, et non pas se réduire à l’adulation des dirigeants et de leur « boussole morale ».